北京食药监再回应“超市活鱼下架”:抽检无泄密

又因客观诉讼对原告范围未作专门限定，故其本质上是一种公民诉讼。

[53]参见前注[12]，蒋银华文。综上所述，我国宪法之下的法律法规、自治条例等，遵循了宪法规定的促进民族繁荣、确立民族互助关系、帮助少数民族发展的目标，是民族自治地方享有发展权的法律文本依据。

确立民族区域自治制度的法律文件是起到临时宪法作用的1949年《共同纲领》，其第51条规定了各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，第53条明确规定了人民政府应帮助少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业。发展权的内涵极为丰富，可以在两个维度上理解，一个是国际法上的发展权，一个是国内法上的发展权，李步云教授将这两种发展权称之为狭义的发展权和广义的发展权。[30]国家民族事务委员会政策法规司编：《坚持和完善民族区域自治制度——国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干问题贯彻实施十六讲》，民族出版社2005年版，第8页。[38] 发展权的核心权利属性是社会权，所以发展权对应的国家义务主要是积极义务。例如，我国《民族区域自治法》68条规定：上级国家机关非经民族自治地方自治机关同意，不得改变民族自治地方所属企业的隶属关系。

又如，我国《民族区域自治法》68条规定：上级国家机关非经民族自治地方自治机关同意，不得改变民族自治地方所属企业的隶属关系。[43]这种主张和要求，具体包括对上级机关的请求、抗辩和相对否决，以补救上级机关领导帮助的失误，抵御上级国家机关侵犯自治地方合法权益的可能，具有某种防卫的功能，并监督上级机关履行和正确履行这一义务。[22]如韦伯所见，行政任务的强度和质的发展更加有力地推动了科层化进程。

[26] 参见前引[20]，李忠夏《中国特色社会主义的宪法结构分析》文，第119页以下。[33] 彭真在总结八二宪法有关国家权力分配的诸原则时指出，国家机构的诸多规定应遵循三项原则：第一，使全体人民能够更好地行使国家权力。胡锦光：《新时代背景下人大制度的发展》，《国家检察官学院学报》2018年第1期，第3页以下。当时，为配合国家战略，快速实现社会改造和国家富强，围绕公有制及其配套的计划经济模式，国家权力扩张并渗入到全社会领域的方方面面，[17]对科层体制提出了极高要求。

在这一背景下，政、治、民三者既独立运行并承担、实现着各自功能，又能在动态中保持紧密联系，共同服务于政治系统目标的实现。[19]职业化、专业化的科层体制高度依赖于运动式的政治过程，不仅政与治的内在区分未能实现，治还被迫从属于政。

相较而言，由于宪法对于横向的权限分工规定较为详细，权限边界较为清晰，横向的权限分工更容易成为宪法审查的对象。[2] 参见王锴：《合宪性、合法性、适当性审查的区别与联系》，《中国法学》2019年第1期，第5页以下。在第96条规定的可以改变和撤销的法定情形中并不包括违宪的情形。当具有分工属性的国家机构之间产生权限争议时，可以通过合宪性审查加以确认。

二是国家的基础权力严重滞后，致使国家无法通过制度化、常规化和专业化途径实现社会改造目标。参见上引王建学书，第129页以下。1.法律草案/法律的合宪性审查 法律系统中的合宪性审查面临的最大问题在于，对于法律的合宪性审查能否以及如何展开，这涉及立法权与最高国家权力之间的内在张力，即议行之间的关系。另一方面，随着政治领域的功能限定，[12]政治系统的运行模式也要做出相应调整，其内部发生了政与治的分化，二者各自承担特定的功能，并与人民形成内在联系，从而形成政、治、民的三重结构。

其次，对政治民主过程的决定（包括立法）加以限定和规范。人民也时常伴随政治运动直接出场，民众不是通过制度化的程序去影响政，而是与政相混同。

此即八二宪法中的议行双层结构：中国共产党—全国人民代表大会的政治决断维度，属于议的层面，立法、行政、司法、监察维度的国家权力则属于行的层面。政所发生的变迁表现为大规模的群众运动逐渐退场，政党政治的展开更加具有常规性，也更依赖制度化的程序。

在我国的议政体制中，政党意志与国家意志存在紧密的内在联系，政党意志的形成和贯彻是议—政维度的核心问题，从政党意志转换为国家意志的过程需交由合宪性审查机关加以确认。人民既不直接行使权力，也不直接介入政与治的事务，而是通过代表选举程序等要素同政与治产生结构上的关联。诸如安全、经济、民生、环境、科技等领域存在或出现的问题，都需要通过治的运作加以解决。[40]基于这一双重属性，全国人大同时处于政与治两个系统，作为最高国家权力机关的全国人大处于政的维度，作为立法机关，则处于治的维度。由于政治系统和法律系统的运行逻辑不同，合宪性审查双重功能的实现具体表现为：（1）在政治系统中，发挥服务人民民主、理顺政治系统运行、实现程序保障、解决权限争议等作用，从而确保政治系统功能的最大化实现，即在民主基础上有效率地作出有约束力的政治决断。一方面是中国共产党的政党代表结构，有学者将其称为来自人民的委托专政，[37]这种民主建构主要通过党群之间的、制度化的和非制度化的各种联系（比如群众路线等）形成。

在日益紧迫的时间压力下，治的专业化应进一步得到强化，但为确保治能作出行之有效的决定，还需采取措施防止权力滥用。从合宪性审查的双重属性来看，宪法监督更适合作为政治性的安排，宪法解释更适合作为法律性的安排。

同时，其也符合国家治理体系与治理能力现代化的要求，能够最大限度地实现政治系统在现代社会的功能。对此，有学者进行了反驳，认为判断议行合一的关键并不在于议、行这两个机关是合并还是分开，或者权力内部是否存在分工，而在于权力机关的全权性及其在整个国家权力体系中的优越地位（参见杜强强：《议行合一与我国国家权力配置的原则》，《法学家》2019年第1期，第1页以下）。

[14] N. Luhmann, Komplexit?t und Demokratie, in: ders., Politische Planung,4. Aufl., Springer Fachmedien Wiesbaden,1971, S.33-45. [15] N. Luhmann, Politische Verfassungen im Kontext des Gesellschaftssystems, in: Der Staat,1 (1973), S.7 ff. [16] 共同纲领和1954年宪法旨在建立起整套的科层体制，实践中议行方面却高度融合，这种融合并不是指议行机构的完全重合，而是指从全国人大产生出的执行机构，在政治框架下独立运作的空间有限，政治依附性较高。同时，行政权力的触角有必要向未曾涉及的领域不断延伸和扩展，为追求效率之目的，甚至需在某种程度上突破传统法治国的束缚。

三是在采用激进手段时无需经过社会同意，社会也无法制约（参见冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，《开放时代》2011年第1期，第81页）。[8]从其语词结构、制度源起以及设立目的看，民主集中制想要实现的，是在民主基础上的集中，在集中指导下的民主，[9]民主集中制有其自身相对固定的内涵。其三，对政党意志的合宪性确认。如果将适当性审查解释为合宪性审查，则意味着合宪性审查未能跳出立法法所规定的立法审查的窠臼，难以解决立法法在合宪性审查机制方面存在的固有问题，例如无法对全国人大通过的基本法律进行审查。

一方面，合宪性审查应有助于政治民主的实现，保证政治意志形成过程的民主性以及政治决定能够获得贯彻。参见李忠夏：《宪法变迁与宪法教义学——迈向功能分化社会的宪法观》，法律出版社2018年版，第218页以下。

……善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。历史实践表明，议行之间的关系经常遭到扭曲，二者之间的平衡经常被打破。

（2）在法律系统中，需遵循法律的逻辑，对立法加以审查，对个体基本权利给予保障，以及藉由对基本权利的保护间接促进人民民主。有学者指出，宪法和法律委员会只是一个工作机构，全国人大/全国人大常委会才是有权作出合宪性审查的决定机构。

进入专题： 合宪性审查 。有关党内的民主集中制的论述，参见刘少奇：《论党》，载《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981年版，第358页。陈柏峰：《党内法规的功用和定位》，《国家检察官学院学报》2017年第5期，第105页以下。中共中央文献研究室编：《邓小平思想年谱》（1975—1997），中央文献出版社1998年版，第98页。

参见《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第144页以下。从这一意义上讲，民乃是政党政治的动力所在。

（5）政党运行的内部纪律是否与宪法上基本权利的要求相符，等等。另外，为应对复杂的专业事务，专业化、常规化的科层体制，即治的系统开始独立。

问题的关键在于，议行之间的关系如何因应社会情势的变化而更好地发挥作用。总之，在政、治、民三重结构中，政被高度强化，集中得到空前提高，过度的集中甚至脱离了民主的轨道。